הנדון: הצעת מחליטים – עידוד יישום תמ”א 38
מחליטים:
ממשלת ישראל מחליטה להקציב תקציב שנתי לעידוד הבטחת מיגון נגד רעידת אדמה על-ידי:

במישור הציבורי

1.תקצוב “מינהלת ביצועית” למיגון מוסדות ציבור בהם מתקיימים שירות לציבור ובעל חשיבות קיום פעולות בכל עת במיוחד במצבי חירום כמו מוסדות חינוך, מוסדות  בריאות לתקופה של 20 שנה, בתקציב שנתי של 500 מליון ₪ וסה”כ 10 מיליארד ₪.
2. ביצוע באמצעות המינהלת הביצועית את כל הפרויקטים במשך 5 השנים הקרובות. השיטה:  באמצעות מודל PFI – Private Finance Initiative – פרויקטים לאומי  וציבוריים המוקמים ומתופעל במימון וייזום על-ידי הסקטור הפרטי (כדוגמת כביש 431).
3. הממשלה תוציא מכרזים לביצוע לכל המבנים הציבוריים בשווי 10 מיליארד ₪ כנגד התחייבות ממשלתית ליזמים הפרטיים לתשלום שנתי של עד 500 מיליון ₪ בשנה למשך 20 השנים הבאות.
4.במבנים ציבוריים בהם קיים הצורך בהרחבת המבנה לצרכים שונים, תתאפשר תוספת קומה/ות על גבי המבנה, המדינה תחכיר ליזם הפרטי את הגג ל – ___ שנים ובמקביל תאפשר למוסד הציבורי לשכור מהיזם הפרטי את תוספת הבנייה ל – ____ שנים, בסיום תקופת החכירה, תוספת הבנייה חוזרת למדינה.

במישור הפרטי

5. הכרזת ממשלה על כל המבנים שקיבלו היתר בנייה לפני 1/1/1980 כ”מבנים מסוכנים ברעידת אדמה”, שתרשם כהערת אזהרה בטאבו.
6. מבנים שיוגדרו כמבנים מסוכנים ברעידת אדמה יוכרזו כמבנים להריסה במסגרת פינוי בינוי כהוראת שעה ל – 5 שנים.
7. הבניינים הנ”ל, שיבקשו בקשה להיתר בנייה בתקופה הנ”ל, יקבלו זכויות בנייה וכמות יחידות דיור של פי 4 מהקיים כיום כתנאי להריסת המבנה הקיים.
8. עידוד איחוד חלקות סמוכות במטרה לאפשר מרווחים בין הבניינים ע”י הגדלת המכפיל למכפיל 5 לחלקות המאוחדות.
9. קווי הבניין הקיימים כיום ישמרו גם בבניינים החדשים, ביטול המגבלה לכמות יחידות הדיור הנכנסות לפרויקט פינוי בינוי במסלול מיסוי (כיום הינו 24 דירות), ביטול  המיסוי האגרות וההיטלים הישירים והעקיפים לבעלי הקרקע ליזם ולרוכשים באופן מלא.
10. גביית “אגרת איזון” מכל דירה חדשה שתאושר באזורי ביקוש בשיעור של ___% משווי קרקע ליחידת דיור חדשה, למימון החיזוקים נגד רעידת אדמה באזורי סיכון, הכספים ינוהלו ע”י המינהלת הביצועית.

במישור הלאומי

11. הקצבה של 15 מיליון ₪ לשנה, לטווח של 20 שנה, לעידוד עבודות תכנון המיגון בבניינים בני 3 קומות ויותר אשר נבנו לפני 1980 ומצויים באזורי מקדמי סיכון. (יכול להספיק רק לצורך פעולות התכנון ולהוצאת היתר בנייה, לדוגמה: עלות הקונסטרוקטור באזור המרכז 60-120 אלף ₪ + מע”מ לבניין של 6-12 דירות).
12. שינוי חוק המקרקעין: בתקנון המצוי תתווסף הוראה המאפשרת ברוב של 50% ליצור יחידת רישום נוספת בבניין אשר אליו יוצמדו זכויות הבנייה הבלתי מנוצלות   בבניין מכוח תמ”א 38 ו/או כל תכנית אחרת.
13. העמדת אשראי בנקאי להשלמת העלות של הבטחת מיגון לבניינים השונים בריבית שנתית של 5%, בהיקף שנתי של 415 מיליון ₪ כאשר ההלוואות תינתנה ל – 5  שנים לקבלנים בלבד (לא לבעלי הדירות).
14. העמדת תקציב שנתי של 10 מיליון ₪ לקידום המחקר לייעול המיגון נגד רעידת אדמה, שילוב שיטות בנייה וניסיון לקדם שילוב בניית מיגון בטיחותי למיגון נגד רעידת        אדמה.
15. העמדת תקציב שנתי של ___ מליון ₪ להקמת “מינהלת ביצועית” המורכבת מבעלי מקצועות המומחים בתחומם הכוללים מהנדסים, אדריכלים, משפטנים, שמאי  מקרקעין וכלכלנים שתשמש כזרוע ביצועית של הממשלה לניהול התקציבים באופן ישיר.

הממשלה מחליטה למנות ועדת מנכ”לים בראשות מנכ”ל משרד הבינוי והשיכון לקביעת התקנות והבטחת התקציב השנתי, מעקב אחר ביצוע התקציב.
וועדת המנכ”לים תדווח מידי שנה על הביצוע בשנה הקודמת למזכירות הממשלה.
הממשלה מחליטה על הקמת מינהלת ביצועית בראשות מנכ”ל משרד הפנים הכוללת מומחים מקצועיים, למנהלת יהיו כל הסמכויות לאשר פרויקטים פרטיים וציבוריים לביצוע במסגרת התקציבים המאושרים בעיקר לפרויקטים בהם נדרש שירות לציבור ובעל חשיבות קיום פעולות בכל עת. המינהלת תדווח אחת לרבעון לועדת המנכ”לים על הביצועים ברבעון הקודם.
דברי הסבר:
האירועים החמורים שאירעו השנה בהאיטי ובצילי הוכיחו כי ניתן לצמצם את הנזקים בגין רעידת אדמה חמורה על ידי יצירת מיגון נכון למבנים. תמ”א 38 נבחרה ככלי לעידוד הבנייה של המיגון נגד נזקים של רעידת אדמה, תוכנית לה נוספו כלים נוספים כמו התאמות נדרשות בחקיקה, במיסוי וכדומה. על אף זאת, מתברר כי היישום של תוכנית זו איטית ואינה מספקת את הצורך בטיפול מניעתי.
יתרה מזאת, העבר מוכיח כי קיימת הסתברות גבוהה לאירוע של רעידת אדמה קשה פעם במאה שנה, מתברר כי רעידת אדמה האחרונה התחוללה בארץ לפני כשמונים שנה, כלומר קיים חשש רציני לאירוע של רעידת אדמה בעתיד הלא רחוק.
על כן החליטה הממשלה לתגבר את גורמי העידוד לבעלי המבנים השונים (פרטיים וציבוריים) להקדים ולבצע את המיגון הנדרש על פי התקן הישראלי.
נראה כי מעבר לעידוד המובא בתמ”א 38 ומעבר לעידוד שניתן על ידי הקלות שונות בתחום המיסוי, הקלות בתחום הרישום של הזכויות וכדומה, יש הכרח לעודד באופן ישיר את הבעלים הפרטיים של המבנים וזאת על ידי סבסוד ישיר והן במענקים והן בהלוואות אשר יהוו סיוע ישיר (מענקים) וסיוע עקיף (העמדת אשראי לטווח בינוני). על מנת לעודד עידוד נוסף מעבר לעידוד הקיים, יש לכאורה שתי אפשרויות, הגדלת זכויות הבנייה או סיוע כספי.
בגלל הקשיים התקציביים למימון פרויקטים מסוג זה, רצוי שהממשלה תממן חיזוק פרויקטים ציבוריים ולאומיים, והמגזר הפרטי יממן את החיזוקים בתמורה להקצעת זכויות בנייה נוספות כיחידה כלכלית סגורה ללא צורך במימון ציבורי, וע”י כך יקל על המצוקה בהיצע הדירות החדשות, ויבלום את עליית המחירים לה אנו עדים בשנים ובחודשים האחרונים.

במישור הציבורי
בידי המדינה ובבעלותה הישירה או בידי הרשויות המקומיות נכסים בהיקף כולל של 1,800 בתי ספר בשטח של כ – 2.7 מיליון מ”ר, 5,400 גני ילדים בשטח כולל של כ – 1.0 מיליון מ”ר ועוד 1.0 מיליארד מ”ר של מוסדות בריאות מחייבים ביצוע מיגון בפני רעידת אדמה.
משרד הפנים העריך את העלות הכרוכה ביישום ההנחיות למיגון מפני רעידת אדמה בהיקף כולל של כ – 10 מיליארד ₪. בהנחה שניתן ליישם מיגון זה תוך 20 שנה, מוצע לתקצב משרדי הממשלה הרלוונטיים בהיקף שנתי של 500 מיליון ₪.
פרויקט כביש 431 הינו פרויקט לאומי בו נבנה היום הכביש במימון פרטי כנגד התחייבות ממשלתית לזרם תקבולים למספר שנים קבוע מראש. התחייבות ממשלתית כדוגמת פרויקט זה, מאפשרת השגת מימון פרטי היום, לביצוע חיזוק של כל המבנים הציבוריים במהלך 4-5 השנים הקרובות.
מכיוון שעבודות החיזוק כוללות חיזוק היסודות וחידוש התשתיות ניתן לתכנן מראש העמסה נוספת על גבי המבנה הקיים, לכן מומלץ לאפשר התרחבות של המוסדות הציבוריים בקומות נוספות בהתאם לצרכים הספציפיים של כל מבנה ציבורי באופן פרטני.
כאשר ההתרחבות הינה צורך ציבורי, ניתן לתמחר את הפעלתו בדמי שכירות שנתיים שישולם המוסד הציבורי ליזם הבונה את ההרחבה, דמי השכירות יממנו את עלויות בניית ההרחבה הכולל רווח יזמי למבצע.
לצורך כך מאפשרת המדינה ליזם לקבל זכות חכירה להרחבה ל – _____ שנים, כאשר בתום תקופת החכירה תחזור תוספת הבנייה לחזקת המדינה.
הכנסה הנוספת ליזם בגין דמי השכירות מאפשרת קבלת מחירים נוחים יותר לחיזוק המבנה הציבורי, וע”י כך יאפשרו חיזוקם של יותר מבנים בפחות תקציבים ממשלתיים.
מתחייבת הממשלה להקצות זרם תקבולים של 500 מיליון ₪ בשנה למשך 20 שנה יכול לאפשר את מימוש החיזוקים בכל מבני הציבור תוך פרק זמן קצר ביותר.
במישור הפרטי
על-פי סקרים שנערכו על ידי משרדי הממשלה נראה כי בכל הארץ קיימים כ – 61,000 מבנים למגורים שנבנו לפני 1980 ובני 3 קומות ומעלה.
על אותם אומדנים, כוללים מבנים אלה כחצי מיליון דירות בשטח כולל של כ – 34 מיליון מ”ר.
בהנחה שניתן מסיבות שונות ליישם ההנחיות בכמחצית השטחים בלבד, נראה כי השטח הרלוונטי מסתכם בכ 17 מיליון מ”ר.

עלות ממוצעת ליחידת דיור נאמד בכ – 100 – 140 אלף ₪ (תלוי בכמות יחידות הדיור בבניין, וכוללת עבודות כרוכות, כדי לאפשר מראה אסטטי למבנה, אין כוונה להפוך את השכונות למחנה פליטים).

מצוקת הדיור גרמה לעליית מחירים שלכאורה ניראה כלא ריאלית, בנוסף אפשרויות הרחבת הדירות הקיימות בשטח של עד 37 מ”ר (25 מ”ר מכוח תמ”א 38 ו-12 מ”ר מרפסות) לכל יחידת דיור הכוללות הקלות בקו בניין של עד 2 מטר לגבול מגרש ותוספת יחידות דיור ללא חניות, עלולה לגרום לירידת ערך הדירות בשכונה שלמה, לפגיעה באיכות החיים.
בנוסף, רוב המבנים הרלוונטיים מצויים במרכזי ערים, נבנו באותה תקופה, ועם קו רקיע זהה.
ברוב הערים במדינות המפותחות בעולם מנוצלים השטחים מרכזי הערים במגדלי מגורים ומשרדים בני 12-20 קומות ואף יותר מכך, בארץ רוב המבנים במרכזי ערים הינם בניינים בני 3-5 קומות הבנויים בצפיפות.
ההחלטה מציעה במטרה להקל על מצוקת הדיור, ובמטרה לאפשר ניצול נכון של הקרקע העירונית והתשתיות הקיימות, ולשמר את הקרקעות הפתוחות לדורות הבאים, כפי שקבע מינהל התכנון ברמה הלאומית, לאפשר הריסת המבנים ובנייתם מחדש במסגרת פינוי בינוי כהוראת שעה ל – 5 השנים הקרובות.
הממשלה תכריז על כל המבנים שקיבלו היתר בנייה לפני 1/1/1980 כ”מבנים מסוכנים ברעידת אדמה” שתרשם כהערת אזהרה בטאבו. ע”י כך ישגו כמה מטרות, כל העברת זכויות בטאבו או כל רישום אחר יהיה כפוף להסכמת מקבל הזכות לחיזוק הבניין, ובנוסף הממשלה משדרת מסר ברור למפקחים על הבתים המשותפים ולשופטים היושבים בדין על העדפת אינטרס זה, ביחס לאינטרסים אחרים הקבועים בדין, וכמובן יעודד את בעלי הדירות להסכים לפרויקטים.
ההחלטה מציעה כי מבנים שיוגדרו כ”מבנים מסוכנים ברעידת אדמה” שיבקשו בקשה להיתר בנייה בתקופת הוראת השעה, יקבלו זכויות בנייה וכמות יחידות דיור של פי 4 מהקיים כיום, כתנאי להריסת המבנה, ובמטרה לעודד איחוד מגרשים שיאפשרו מרווחים בין הבניינים, פיתוח גינות, ודירות חדשות גדולות יותר לבעלי הדירות הקיימות, יוגדל המכפיל למכפיל 5.
חוק מיסוי מקרקעין ישונה ע”י ביטול המגבלה לכמות יחידות הדיור הנכנסות לפרויקט פינוי בינוי במסלול מיסוי (כיום 24 דירות), וע”י כך להחיל את ההקלות במיסוי גם על מבנים קטנים מ – 24 דירות.
מכפיל 4 מתאים כמעט לכל המבנים בין חדרה לגדרה כולל חלק מהמבנים בירושלים ובחיפה. בעלי הדירות הקיימות ישמחו לקבל דירה חדשה בבניין חדש ומודרני בשטח שלא יקטן מהקיים כיום (במחיר של הגדלת הצפיפות על אותו תא שטח).
מכיוון שהמדינה ממילה לא בנתה על הכנסות נוספות מהמבנים הרלוונטיים הנ”ל, ומכיוון שמטרת הפרויקט הינו יישום החיזוקים בפועל, הוחלט לבטל את כל המיסים האגרות וההיטלים הישירים והעקיפים על בעלי הקרקע, היזם, והרוכשים, ובמקומם לקבוע “אגרת איזון” מכל דירה חדשה שתאושר באזורי ביקוש שתממן את עלות החיזוקים באזורי סיכון.
בהנחה שניתן מסיבות שונות ליישם ההנחיות לפינוי בינוי רק ב- 10% מהמבנים ב – 5 השנים הקרובות, נראה כמות המבנים הרלוונטיים מסתכם בכ – 6,000 מבנים באזורי ביקוש, הכוללים כ- 50,000 יחידות דיור, כך שלשוק היצעה הדירות החדשות יתווספו כ – 150,000 יחידות דיור חדשות (לפי מכפיל 4) במהלך ה – 5 השנים הקרובות שהינם בממוצע תוספת של 30,000 יחידות דיור בשנה.
במישור הלאומי
באזורי סיכון אין למדינה את התקציב לחיזוק המבנים היות ומדובר בעלויות כבדות מאוד. בנוסף רוב המבנים נמצאים בשכונות מצוקה, ואין היתכנות למימון עצמי של החיזוקים ע”י בעלי הדירות, לכן מוצע להקציב תקציב של 15 מיליון ₪ לשנה למשך 20 שנה למימון ועידוד הוצאת היתרי בנייה כדין לעבודות חיזוק המבנים הרלוונטיים באזורי סיכון, הוצאת תכניות פרטניות למבנים יכולה לאפשר למהנדסים לתמחר את עלות החיזוק באופן מדויק. עלות החיזוק כרוכות בחידוש תשתיות, הוספת מעלית, בחיפוי קירות המבנה והערכה מדויקת יותר של ההוצאות הבלתי צפויות. כשיגיעו התקציבים ה”אגרת האיזון” באזורי ביקוש, יחוזקו המבנים בהתאם להיתרי בנייה שהוצאו במסגרת עידוד תכנון החיזוק.
עלות החיזוק כולל הוצאות כרוכות מוערכת בכ – 100 – 140 אלף ₪ ליחידת דיור קיימת.
ההחלטה מציעה לשנות את חוק המקרקעין באופן שלתקנון המצוי יתווסף הוראה המאפשרת ברוב של 50% ליצור יחידת רישום נוספת אליה יוצמדו זכויות הבנייה הבלתי מנוצלות, דבר שיאפשר מימון הפרויקטים ע”י אשראי בנקאי, כיום, ללא שינוי זה, כל הפרויקטים מכוח תמ”א 38 מבוצעות באמצעות 100% הון עצמי.
ההחלטה מציעה להעמיד קו אשראי בנקאי לקבלנים בלבד בכל המבנים בארץ בהיקף כולל של 415 מיליון ₪ בשנה בהתאם לבקשות שיוגשו לאישור המינהלת הביצועית, אשר תבחן את הבקשות בהתאם לקריטריונים קבועים מראש (בדומה לסיוע הניתן לעסקים קטנים עד בינוניים), כל זאת עד אשר הבנקים יאפשרו אשראי במסגרת ליווי הפרויקטים כיחידה כלכלית סגורה.
לצורך יעילות, היישום של החיזוקים הן במגזר הציבורי והן במגזר הפרטי יבוצעו במקביל, ההחלטה מציעה כי הגוף שינהל את התקציבים ואת הביצוע בפועל יהיה גוף חיצוני למשרדי הממשלה שיורכב ממקצוענים בתחומם ויועצים חיצוניים, החייבים בדין וחשבון על פעולתם לשר הפנים ולועדת המנכ”לים.
יישום החיזוקים במבני הציבור במקביל בכל הארץ בתקופה קצרה של עד 5 שנים בנוסף ליישום הוראת השעה ב – 5 שנים הקרובות, תאפשר מנוע צמיחה משמעותי למשק, הקלה במצוקת הדיור, בלימת עליית מחירי דירות המגורים, הרחבת מבני הציבור בהתאם לצרכים המשתנים, וכמובן לחיזוק מפני רעידת אדמה כמעט את כל הארץ בתקופה קצרה יחסית.

עו”ד ארז בוקרה הינו חלק מצוות ההנהלה של בוקרה קבוצת חברות בנייה בע”מ שהנה החברה המובילה באזור המרכז והשרון בתחום התמ”א 38, פינוי בינוי וההתחדשות העירונית, עם ניסיון מוכח בתמ”א 38, פינוי בינוי ומבנים לשימור בנוסף לעשרות מבנים פרטיים וציבוריים שנבנו במהלך 40 שנות פעילות החברה.  לקבוצה יכולות מקצועיות, ניסיון ביצועי ומשאבים כלכליים המעניקים לחברה יתרון משמעותי בתחום ההתחדשות העירונית בכלל והתמ”א 38 בפרט. החברה מהווה שותף אידיאלי למימוש פרויקטי תמ”א 38 מאחר והינה הן היזם והן הקבלן המבצע. קבוצת בוקרה הוקמה בתחילת שנות השבעים ע”י האחים עמוס ויצחק בוקרה שהנם קבלני בניין  בעלי ניסיון רב בתחום. במשך שנות פעילותה בנתה קבוצת בוקרה עשרות אלפי מטרים רבועים של נדל”ן פרטי ומסחרי כולל בניינים וצמודי קרקע. עיקר פעילותה של החברה במהלך השנים התרכז באזור השרון והמרכז ולמעשה באזורים מסוימים בנתה הקבוצה רחובות ואזורים שלמים. לדוגמא- רחוב הארבל בכפר סבא. בסוף שנות ה-90 התפצלה הקבוצה וכול אחד מהאחים המשיך בפעילות עצמאית.
מאז שנת 2006 פועלת החברה בתחום התמ”א 38 והפינוי בינוי בשיתוף גורמי הממשל האחראיים על קביעת המדיניות בתחום. הקבוצה הנה מן החלוצות בתחום התמ”א 38 ולמעשה ניסיונה המעשי שימש לעזר לקובעי המדיניות בכנסת ישראל

1. תכנית תמ”א 38 – תכנית המתאר הארצית למיגון בפני רעידות אדמה אשר אושרה בשנת 2005, חלה על כ-92 אלף בניינים אשר נבנו לפני ה-01/01/1980 למעט יוצאי הדופן הבאים: בניינים שאינם מאוכלסים דרך קבע, בניינים בגובה של עד שתי קומות ובשטח של עד 400 מ”ר ובניינים לגביהם הוצא צו הריסה סופי. התכנית נועדה בראש ובראשונה להצלת חיי אדם בשעת רעידת אדמה ולשפר את מיגון העורף בישראל. עד כה הושלמו רק כמה עשרות בודדות של פרויקטים וכ-200 בניינים נמצאיםבהליך אישור. פרויקט תמ”א 38 מתחיל כיוזמה של דיירים או כהיענות לפניה של יזם.
   ישנם מבנים רבים העונים להגדרות תמ”א 38 אולם אינם עומדים בהגדרה של כדאיות כלכלית לביצוע הפרויקט וזאת בשל קיום חנויות בקומת הקרקע, שטח מגרש קטן, היעד חניות, סביבה בעיתית וכו’
2. פינוי בינוי– מתחם פינוי בינוי הוא מקבץ מבנים או/ו שטחים שנועדו להריסה ובנייה מחודשת. כיום מכריז משרד הבינוי והשיכון על השטח כעל מתחם פינוי בינוי באמצעות צו הכרזה,  שתוקפו עד שש שנים. תכנית פינוי בינוי עושה שימוש יעיל יותר בקרקע ומאפשרת יצירת עתודות מגורים תוך שמירה על שטחים ירוקים בעיר ושיפור תדמית העיר. חוק פינוי ובינוי (פיצויים) 2006 נחקק במטרה למגר התנגדויות של דיירים בודדים במתחמים בהם יש רוב גורף -67%- לפרויקט פינוי בינוי. בד”כ התנגדויות דיירים בודדים נובעות מהרצון של דיירים בודדים לזכות בתנאים מועדפים, במקרה כזה החוק מאפשר לדיירים המסכימים לתבוע את הדיירים המתנגדים על סכום הנזק הנוצר להם מאי קיום או עיכוב פרויקט הפינוי בינוי.
   עד כה הושלמו רק מספר בודד של מתחמי פינוי בינוי וכמה עשרות נמצאים בהליך אישור.
3. שימור מבנים – הריסת מבנה הגימנסיה הרצליה בתל אביב הוביל להקמת המועצה לשימור מבנים ואתרי התיישבות. מאז שנת 2000 החל מנהל מקרקעי ישראל בפרויקט להכרזת כלל המבנים לשימור ברחבי הארץ. ב-2009 נקבעה פסיקה תקדימית בחיפה על פיה גורם אשר יהרוס מבנה לשימור יחויב לבנות את אותו מבנה בדיוק מחדש.